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　　2023年12月29日，國務(wù)院第22次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》），自2024年3月1日起施行?！秾?shí)施條例》著眼于新時(shí)代檔案事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，以新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）為依據(jù)，對《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）作了全面修改并更名為《實(shí)施條例》。

　　亮點(diǎn)一·確立全新檔案治理格局

　　《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎(chǔ)上，通過第三條、第四條、第七條、第八條、第九條規(guī)定，進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托、部門主責(zé)、多方參與”檔案治理新格局?！秾?shí)施條例》要求全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到檔案工作各方面和各環(huán)節(jié)，將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處；要求縣級以上人民政府建立健全檔案機(jī)構(gòu)，提供檔案長久安全保管場所和設(shè)施，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入本級預(yù)算，為檔案工作提供基礎(chǔ)保障；要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)履行檔案工作主體責(zé)任，依法開展檔案工作；要求有關(guān)部門加強(qiáng)檔案宣傳教育和專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和個(gè)人等社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，為檔案工作開展提供了全方位安排?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托、部門主責(zé)、多方參與”檔案治理格局是地方檔案機(jī)構(gòu)改革背景下，以系統(tǒng)思維構(gòu)建的全新檔案治理格局，是建立科學(xué)完善的檔案治理體系的重要目標(biāo)和方向。

　　亮點(diǎn)二·調(diào)整檔案范圍界定要求

　　《檔案法》第二條規(guī)定了“本法所稱”檔案的定義，明確了納入該法管轄范圍檔案的內(nèi)涵。需要強(qiáng)調(diào)的是，《檔案法》中檔案僅包括“對國家和社會有保存價(jià)值”的檔案，并不涵蓋全部檔案，因而需要對納入管轄范圍的檔案外延作出進(jìn)一步界定?！秾?shí)施條例》第二條對《檔案法》所稱檔案的界定提出要求，規(guī)定檔案具體范圍由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關(guān)部門確定，同時(shí)規(guī)定省級檔案主管部門會同同級有關(guān)部門可以確定反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案范圍?？梢钥闯?，《實(shí)施條例》調(diào)整了《實(shí)施辦法》按照所有制劃分檔案界定權(quán)限的做法，改由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關(guān)部門統(tǒng)一界定各類所有制檔案范圍，同時(shí)在地方特色檔案范圍界定上對省級檔案主管部門及同級有關(guān)部門進(jìn)行授權(quán)，充分體現(xiàn)了一般與特殊相統(tǒng)一、一致與多樣相統(tǒng)一的特點(diǎn)。值得注意的是，《實(shí)施條例》對于省級部門確定地方特色檔案范圍時(shí)的用詞為“可以”，雖未如《實(shí)施辦法》明確要求需征得國家檔案主管部門同意，但具體實(shí)施時(shí)不應(yīng)違背國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關(guān)部門確定的原則和基本要求。

　　亮點(diǎn)三·延續(xù)檔案分級管理規(guī)定

　　《實(shí)施條例》第五條延續(xù)了《實(shí)施辦法》關(guān)于檔案分級要求，規(guī)定分級管理的對象為國家檔案館館藏的永久保管檔案；分級方式為分一、二、三級管理；分級標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國家檔案主管部門制定?！秾?shí)施條例》（修訂草案征求意見稿）曾經(jīng)嘗試將分級管理對象確定為所有“具有永久保存價(jià)值的檔案”，分級方式“按照檔案的形成年代、珍稀程度、內(nèi)容和來源的重要性分為重點(diǎn)檔案和一般檔案；重點(diǎn)檔案分為一級、二級、三級”，規(guī)定了檔案分級的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將檔案分級與國家重點(diǎn)檔案保護(hù)與開發(fā)工作銜接起來。在立法過程中，由于上述表述缺乏必要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，《實(shí)施條例》最終保守性延續(xù)了原有規(guī)定，有關(guān)檔案分級也僅僅與第二十二條分等級保護(hù)和管理、第二十七條檔案出境要求相銜接。需要強(qiáng)調(diào)的是，檔案分級管理是對檔案進(jìn)行精細(xì)化管理的前提條件和重要方法，比較理想的檔案分級管理應(yīng)當(dāng)與政策資金支持、檔案保管保護(hù)、檔案價(jià)值鑒定、重點(diǎn)檔案保護(hù)與開發(fā)、檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)等工作或業(yè)務(wù)相銜接，為檔案理論發(fā)展和業(yè)務(wù)推進(jìn)提供更多空間。修訂草案征求意見稿中關(guān)于檔案分級的相關(guān)思路值得國家檔案主管部門制定分級具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法時(shí)予以研究和借鑒。

　　亮點(diǎn)四·預(yù)留檔案館發(fā)展政策空間

　　檔案館工作是檔案事業(yè)的重要組成部分，檔案館的設(shè)置和管理事關(guān)檔案事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展和國家檔案資源的科學(xué)有效管理。1992年《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施以來，各級各類檔案館得到了不同程度的發(fā)展，涵蓋不同層級、不同類型檔案館的全國檔案館網(wǎng)體系基本形成。隨著檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)步，檔案館分工定位不清晰、資源配置不合理、權(quán)責(zé)義務(wù)不對等、欠缺發(fā)展活力動力等問題逐漸凸顯出來，需要在政策法規(guī)層面予以及時(shí)調(diào)整。《實(shí)施條例》不再局限于《實(shí)施辦法》制定實(shí)施全國檔案館的設(shè)置原則和布局方案的工作要求，提出各級各類檔案館的設(shè)置和管理應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定，要求檔案館的設(shè)置和管理既要符合現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、城市建設(shè)等規(guī)定，也應(yīng)符合今后建立完善的相關(guān)規(guī)定，為下一步以統(tǒng)籌規(guī)劃、分級分類、資源導(dǎo)向、精準(zhǔn)施策為原則開展檔案館的設(shè)置和管理工作，建立結(jié)構(gòu)合理、分工明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、管理科學(xué)、服務(wù)高效的全國檔案館網(wǎng)體系留下充分的政策發(fā)展空間。

　　亮點(diǎn)五·細(xì)化強(qiáng)化檔案工作責(zé)任制

　　《實(shí)施條例》第十八條對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責(zé)任制提出了三項(xiàng)要求：一是確定檔案工作組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)分工，即確定組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的有關(guān)檔案工作相關(guān)組織的架構(gòu)和職責(zé)分工。比如《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》要求機(jī)關(guān)單位建立檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制、確定機(jī)關(guān)檔案部門、組成機(jī)關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò)，分角色承擔(dān)起機(jī)關(guān)檔案工作的組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一歸口和具體管理職責(zé)，形成比較合理的檔案工作三級組織結(jié)構(gòu)。二是落實(shí)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任。這是與檔案工作組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的三種責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的決策、協(xié)調(diào)檔案工作重大事務(wù)和重要事項(xiàng)的責(zé)任；管理責(zé)任是指檔案部門承擔(dān)的統(tǒng)一歸口、統(tǒng)籌推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)工作的責(zé)任；執(zhí)行責(zé)任即直接責(zé)任，是指組織機(jī)構(gòu)相關(guān)部門和人員承擔(dān)的文件材料的收集、整理、歸檔和檔案管理具體工作責(zé)任。三是健全單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)制度，要求主要負(fù)責(zé)人對涉及檔案完整與安全的重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要任務(wù)親自督辦，以上率下，構(gòu)建各司其職、各盡其能、各負(fù)其責(zé)的檔案工作責(zé)任制。

　　亮點(diǎn)六·加強(qiáng)對國有檔案資源管控

　　《中華人民共和國物權(quán)法》第五條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。根據(jù)物權(quán)法定原則，《實(shí)施條例》作為行政法規(guī)不能直接規(guī)定檔案所有權(quán)，因而在第二十五條從目錄匯集角度對國家所有檔案的范圍進(jìn)行列舉：（一）機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國有企業(yè)事業(yè)單位形成的檔案；（二）第一項(xiàng)所列單位之外的其他單位，經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)形成的檔案；（三）第一項(xiàng)所列單位之外的其他單位或者個(gè)人，由國家資金支持，從事或者參與建設(shè)工程、科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新等活動形成的且按照協(xié)議約定屬于國家所有的檔案；（四）國家檔案館保管的前三項(xiàng)以外的其他檔案。《實(shí)施條例》高度重視國有檔案資源建設(shè)與管理工作，第十九條、第二十條、第二十一條、第二十五條分別從歸檔、移交、收集和監(jiān)管四個(gè)方面對國有檔案資源加強(qiáng)管控，其中歸檔工作主要基于歸檔范圍和檔案保管期限的制定與審核，在實(shí)際執(zhí)行中可以與“三合一”制度實(shí)施結(jié)合起來；移交工作強(qiáng)調(diào)負(fù)有移交義務(wù)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織均應(yīng)按照規(guī)定向有關(guān)的國家檔案館移交檔案；收集工作強(qiáng)調(diào)檔案館包括國家檔案館可以通過接受捐獻(xiàn)、購買、代存、交換等方式收集檔案，國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人將屬于其所有的對國家和社會具有重要保存價(jià)值的檔案捐獻(xiàn)給國家檔案館；監(jiān)管工作主要規(guī)定縣級以上檔案主管部門通過分類別匯集有關(guān)目錄數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對國有檔案的監(jiān)督和管理。

　　亮點(diǎn)七·完善檔案開放審核機(jī)制

　　檔案開放是檔案館履行法定義務(wù)、有效發(fā)揮檔案價(jià)值作用的重要途徑，檔案開放審核是檔案開放的核心環(huán)節(jié)?！稒n案法》第三十條明確了檔案開放的審核主體，《實(shí)施條例》第三十條在此基礎(chǔ)上完善了檔案開放審核工作機(jī)制，要求國家檔案館、檔案形成單位或保管單位、檔案主管部門各盡其責(zé)、密切配合，形成工作合力：一是國家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，會同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開放審核。二是檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，并在移交進(jìn)館時(shí)附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等。三是縣級以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。需要注意的是，檔案形成單位或者保管單位在開展尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核時(shí)，需要建立未進(jìn)館檔案開放審核銜接機(jī)制，將機(jī)關(guān)單位開放審核與館藏檔案開放審核有機(jī)聯(lián)系起來，避免重復(fù)審核、無效審核。從長遠(yuǎn)來看，要積極研究未進(jìn)館檔案與館藏檔案開放審核一體化工作模式，探索建立全國一體統(tǒng)籌、左右互通、上下聯(lián)動的檔案開放工作體系，支持更高水平開放審核工作，不斷提高檔案開放工作水平。

　　亮點(diǎn)八·補(bǔ)齊檔案安全管理短板

　　檔案安全是檔案工作的紅線和底線，《實(shí)施條例》結(jié)合近些年在突發(fā)事件應(yīng)急處置、館庫設(shè)備配備和使用、檔案外包服務(wù)等方面出現(xiàn)的檔案安全問題或隱患，分別作出了針對性的規(guī)定，補(bǔ)齊了檔案安全管理短板?！秾?shí)施條例》在第二十二條、第二十三條要求建立健全科學(xué)的管理制度和查閱利用規(guī)范，制定有針對性的安全風(fēng)險(xiǎn)管控措施和應(yīng)急預(yù)案，防范自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件影響檔案安全；要求配置適宜安全保存檔案、符合國家有關(guān)規(guī)定的專門庫房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調(diào)控等必要的設(shè)施設(shè)備，并規(guī)定任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途，確保檔案安全保管環(huán)境?！秾?shí)施條例》第二十八條列舉了檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，同時(shí)要求委托方應(yīng)當(dāng)對受托方的服務(wù)進(jìn)行全程指導(dǎo)和監(jiān)督，確保檔案安全和服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，外包服務(wù)除上述要求外，實(shí)踐中還應(yīng)嚴(yán)格限制外包服務(wù)范圍、不斷完善外包服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、探索建立有效監(jiān)管機(jī)制等，有效避免檔案外包服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　亮點(diǎn)九·明確數(shù)字檔案管理框架

　　《實(shí)施條例》檔案信息化建設(shè)一章和第三十二條等系統(tǒng)規(guī)定了電子檔案管理和傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作要求，提出了數(shù)字檔案管理的整體思路，即規(guī)范電子檔案管理、強(qiáng)化檔案數(shù)字化工作、開展數(shù)字檔案館（室）建設(shè)、加強(qiáng)數(shù)字資源共享利用。電子檔案管理著重強(qiáng)調(diào)四個(gè)方面內(nèi)容：一是加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，要求積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè)并與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接。二是推進(jìn)電子檔案規(guī)范管理，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。三是確保電子長期保存安全，要求采取管理措施和技術(shù)手段保證電子檔案在長期保存過程中的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。四是實(shí)施重要電子檔案異地備份保管，根據(jù)需要建設(shè)災(zāi)難備份系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重要電子檔案及其管理系統(tǒng)的備份與災(zāi)難恢復(fù)。這四項(xiàng)要求的實(shí)施主體有所側(cè)重，但具體實(shí)施時(shí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及檔案館應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧、一并考慮。傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作著重強(qiáng)調(diào)兩方面內(nèi)容：一是明確數(shù)字、縮微以及其他復(fù)制形式的檔案復(fù)制件，載有檔案保管單位簽章標(biāo)識的，具有與檔案原件同等的效力。二是鼓勵(lì)有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用。此外，《實(shí)施條例》還明確提出推進(jìn)數(shù)字檔案館和數(shù)字檔案室建設(shè)，促進(jìn)全國檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級、跨部門共享利用，為數(shù)字檔案管理拓展了發(fā)展空間、明確努力方向。

　　亮點(diǎn)十·實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查制度創(chuàng)新

　　檔案監(jiān)督檢查在檔案方針政策和法律法規(guī)實(shí)施中起著承前啟后的核心作用，是檔案行政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！秾?shí)施條例》明確了檔案監(jiān)督檢查的行政檢查屬性、確定了監(jiān)督檢查權(quán)限內(nèi)容、完善了監(jiān)督檢查實(shí)施路徑，實(shí)現(xiàn)了檔案監(jiān)督檢查制度創(chuàng)新?！秾?shí)施條例》第十一條強(qiáng)調(diào)檔案監(jiān)督檢查是“國家檔案主管部門針對有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和國家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況”進(jìn)行的，明確了檔案監(jiān)督檢查的行政檢查屬性?！秾?shí)施條例》第四十六條明確了在檔案監(jiān)督檢查工作中檔案主管部門的調(diào)查權(quán)、處理權(quán)、建議權(quán)，連同《檔案法》第四十三條已經(jīng)明確的檢查權(quán)，組成了完整的檔案監(jiān)督檢查的權(quán)限內(nèi)容。為保證監(jiān)督檢查實(shí)施效果，《實(shí)施條例》特別規(guī)定了定期情況報(bào)送制度和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要求，從優(yōu)化工作程序、強(qiáng)化執(zhí)法力量方面進(jìn)一步完善了監(jiān)督檢查實(shí)施路徑。需要說明的是，《檔案法》第四十七條對監(jiān)督檢查程序提出了原則要求，但《實(shí)施條例》未對程序作出具體規(guī)定，檔案主管部門開展監(jiān)督檢查可以參照《檔案檢查工作辦法》和已經(jīng)頒布實(shí)施的行政檢查規(guī)范執(zhí)行。綜上，《實(shí)施條例》在《檔案法》基礎(chǔ)上，總結(jié)了多年來檔案工作經(jīng)驗(yàn)，有效銜接檔案法律與檔案規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)，提出了檔案工作新思路、新目標(biāo)、新要求，是一部承前啟后、承上啟下的重要的檔案法規(guī)，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究、深入貫徹實(shí)施，推動檔案工作不斷邁上新臺階。

　　文章來源：《中國檔案》2024年第3期

　　作者：丁德勝

　　作者單位：國家檔案局

　　轉(zhuǎn)載時(shí)間：2024年4月29日

　　轉(zhuǎn)載地址：http://www.szdag.gov.cn/gzdt/gzdt/content/post_1137420.html

　　轉(zhuǎn)載來源：深圳市檔案館